Les gouvernements fédéral, wallon et francophone ont décidé de réduire l’engagement de statutaires dans la fonction publique, au profit du CDI, à l’image de ce qui se fait dans le privé. Cette politique crispe, au rail ou dans l’enseignement, mais elle est loin d’être nouvelle puisqu’actuellement, il n’y a déjà plus qu’un travailleur sur deux de la fonction publique qui bénéficie du statut. Et ceci, avec de très grandes différences entre niveaux de pouvoir et secteurs d’activité.
C’est un marqueur fort de l’arrivée du MR, et sans les socialistes, dans tous les gouvernements : la réduction voire la fin de la nomination de fonctionnaires dans la fonction publique. C’est ainsi que fin janvier 2025, la ministre wallonne et francophone de la fonction publique, Jacqueline Galant (MR) annonçait la fin de la mise au statut pour les agents contractuels aux deux niveaux de pouvoir dont elle est responsable. Au fédéral, le ministre de la Mobilité Jean-Luc Crucke (Les Engagés) décide lui aussi que les futurs engagements du personnel ferroviaire se feront à l’avenir sous le statut de contractuel, dès juin 2026 selon les syndicats qui s’opposent par la grève à cette décision. Et le doute plane à la Fédération Wallonie-Bruxelles où la majorité ne confirme pas une volonté perçue par les syndicats de ne plus nommer les enseignants.
Pourtant, les chiffres de l’ONSS relevés en décembre 2024 par l’économiste Philippe Defeyt et confirmés par Décrypte sont clairs, cela fait bien longtemps que la mise sous statut n’est plus automatique dans la fonction publique. En 2025, moins d’un travailleur sur deux (48,7%) des 540.000 travailleurs de la fonction publique a le statut de fonctionnaire, alors que les autres sont employés (39,8%) ou ouvriers (11,5%).
En chiffres absolus, c’est en Flandre, et plus précisément dans l’enseignement flamand, que l’on compte le plus de statutaires : plus de 160.000. L’enseignement francophone en compte, lui, un peu plus de 90.000, pour un total sous les 100.000 pour l’ensemble de la Fédération Wallonie-Bruxelles. Les régions bruxelloise et wallonne sont assez peu statutarisées, même si leur nombre augmente de façon importante (respectivement + 24,5% et + 51,3% en huit ans).
Le plus surprenant réside dans les tendances entre les niveaux de pouvoir, et entre les services. Ainsi, alors que chiffre national est assez stable (-1% de fonctionnaires depuis 2017), cette stabilité cache des tendances qui vont réellement dans tous les sens :
- L’échelon fédéral réduit considérablement le nombre de personnes sous statut dans les entreprises publiques : -30% en huit ans, soit 15.000 fonctionnaires de moins. Par le passé, cela a pu s’expliquer par la privatisation au moins partielle d’entreprises autrefois pourvoyeuses d’emplois statutaires (Proximus, Belfius, Bpost) mais cette tendance s’est poursuivie ces huit dernières années. La fin de la nomination, quasiment actée dans les métiers du rail, devrait encore faire baisser ce nombre.
- Les régions wallonne et bruxelloise, en partant de plus bas en, augmentent de 51% et 24,5%, ce qui en chiffres absolus ne représente « que » 5500 agents nommés en plus.
- L’enseignement flamand a nommé 20% de fonctionnaires supplémentaires entre 2017 et 2018, ce qui représente 28.000 travailleurs, mais sans que la proportion par rapport aux contractuels n’ait particulièrement augmenté (voir ci-dessous). Ceci veut dire que l’enseignement flamand a surtout beaucoup recruté ces dernières années, des contractuels comme des nommés, et à peu près dans les mêmes proportions qu’il y a une dizaine d’années.
- La hausse n’est pas aussi spectaculaire dans l’enseignement francophone, avec seulement 2500 fonctionnaires de plus (+ 2,9%).
- Les communes et les provinces vivent elles aussi une réelle cure d’amaigrissement de leur personnel statutaire avec respectivement 19% et 17,6% de nommés en moins en huit ans, soit quasiment 25.000 agents nommés de moins.
La proportion de fonctionnaires très élevée dans l’armée, en chute libre dans les communes et les entreprises publiques fédérales
Voilà pour les chiffres absolus et les tendances, mais qui ne permettent pas de comprendre réellement où l’État, au sens large, continue d’accorder ce statut ou l’a réduit. Nous disposons de chiffres qui permettent de comprendre pour chaque niveau de pouvoir, combien de travailleurs du secteur public ont le statut parmi l’ensemble de ces travailleurs.
Et là encore, la moyenne d’un travailleur de la fonction publique sur deux (48,7%) qui est nommé cache mal d’énormes disparités en fonction des étages de la « maison Belgique ».
Ainsi, l’armée et la police restent le bastion qui concentre le plus de personnes sous le statut de fonctionnaires, qui s’explique par le côté « régalien » de ces fonctions. Ces métiers, chargés d’assurer la sécurité de l’État au sens large, sont bien souvent immunisés du gel de nominations qui peut s’appliquer ailleurs, même par des partis plutôt opposés au statut comme le MR ou la N-VA.
L’accord de gouvernement Arizona indique d’ailleurs (p.72) que « le recrutement contractuel devient la règle au sein de l’autorité fédérale, à l’exception des fonctions régaliennes où le recrutement reste statutaire.«
À l’inverse de ces fonctions régaliennes, le nombre de fonctionnaires dans les entreprises publiques est en chute libre : 62,3% des agents en 2017, 48,6% aujourd’hui. C’est véritablement là que la baisse est la plus forte, avec on l’a dit 15.000 agents en moins.
L’emploi statutaire ne représente plus qu’un travailleur sur deux dans les provinces (47,7%), et un travailleur sur quatre dans les communes (27%).
Au total, ces 540.000 agents nommés représentent 13,2% de l’ensemble des travailleurs du pays soit une légère baisse par rapport à 2017 (14,1%).
Un statut créé en 1937 après de multiples discussions
Pour comprendre d’où vient ce mouvement de contractualisation de la fonction publique, il faut remonter au début du siècle dernier où déjà, on se posait la question du meilleur statut pour les agents de l’État, explique Jonathan de Wilde d’Estmael, avocat spécialisé en droit social et de la fonction publique et maître de conférences à l’ULB en droit social de la fonction publique.
Il y avait évidemment la possibilité de la relation contractuelle, « où les parties sont d’égal à égal, théoriquement en tout cas, et s’engagent par rapport à des droits qui sont liants juridiquement et que l’on doit respecter« , et puis la nomination, qui est « une désignation unilatérale qui soumet à la personne à règlement général qui s’applique à tous les fonctionnaires« . Autrement dit, la nomination impose un règlement, le même pour tout le monde, sans forme de négociation individuelle possible ni pour l’État, ni pour le fonctionnaire.
On a préféré avoir une administration d’experts totalement indépendants par rapport aux politiques, ce qui a justifié la stabilité et notamment la règle qui veut qu’on ne peut pas être licencié sur le bon vouloir du pouvoir en place.
Jonathan de Wilde d’Estmael, avocat spécialisé en droit social et de la fonction publique et maître de conférences à l’ULB
Avec la grande réforme de Camu, en 1937, matérialisée par l’arrêté royal du 2 octobre 1937, on choisit finalement que la nomination est le meilleur système, alors que de vifs débats existaient jusque-là, et pour plusieurs raisons. « D’abord, le fait d’assurer une égalité totale entre tous les fonctionnaires à partir du moment où tout le monde se voit appliquer le même règlement, les mêmes barèmes alors qu’un contrat ouvre une possible négociation. Ensuite, il permet aussi la loi du changement, donc la possibilité de modifier les règles générales pour l’avenir en fonction des besoins changeants de l’administration. Par exemple, en cas de crise, on peut diminuer les salaires de tous les fonctionnaires d’un seul coup en changeant le règlement. Alors qu’à l’inverse, à travers des contrats de travail, il faudrait négocier individuellement avec chaque travailleur. Donc le statut permettait cette force réglementaire et donc cette possibilité de le modifier à tout moment pour le futur.«
Mais ce qui va surtout construire la conviction du monde politique de l’époque, c’est la protection qu’offre le statut par rapport au monde politique. « Jusque-là, surtout au niveau local, la forme contractuelle permettait à chaque changement de majorité un nettoyage de l’administration pour mettre d’autres personnes, un peu à l’américaine. Et donc on a préféré avoir une administration d’experts totalement indépendants par rapport aux politiques, ce qui a justifié la stabilité et notamment la règle qui veut qu’on ne peut pas être licencié sur le bon vouloir du pouvoir en place.«
L’argument le plus important pour nous, c’est vraiment la garantie pour l’usager d’avoir une continuité dans son service public, même quand le monde politique change au gré des élections.
Laurent Pirnay, président de la CGSP
Cet argument est encore aujourd’hui brandi fier et haut pour le monde syndical pour défendre le statut, dans un monde politique incertain et changeant. « Le statut a vu le jour à une période où l’extrême droite montait en Belgique et on a pu protéger l’administration de l’extrême droite par l’indépendance des agents« , plaide Laurent Pirnay, président de la CGSP, la centrale des services publics de la FGTB, impliqué dans toutes les discussions avec le pouvoir fédéral pour tenter de défendre le statut. « L’argument le plus important pour nous, c’est vraiment la garantie pour l’usager d’avoir une continuité dans son service public, même quand le monde politique change au gré des élections. Et le statut est aussi, d’un point de vue démocratique, une garantie d’indépendance par rapport à la vision que peuvent avoir les responsables politiques.«
Bref, 1937-2026, les arguments et les débats sont très similaires. Et alors que la règle, tout au long du XXe siècle est le statut, des exceptions vont très vite apparaître.
Quand l’exception du contrat devient la règle à la place de la règle
Petit à petit, aux différentes strates de l’État belge, des exceptions vont apparaître. Elles sont autorisées « pour certaines tâches temporaires, auxiliaires ou spécifiques, par exemple réalisées par des entreprises privées en sous-traitance« , et pour lesquelles on pouvait alors passer par un simple contrat de travail, explique Jonathan de Wilde d’Estmael.
Dans les années 70 et 80, alors que notre pays découvre le chômage de masse, les exceptions vont se multiplier. « On va utiliser l’engagement public comme une politique de résorption du chômage, et cela passait par des engagements contractuels, pour éviter que les personnes restent au chômage« , explique le maître de conférences de l’ULB.
En pratique, on s’est rendu compte que l’utilisation de ces exceptions est devenue la règle dans certaines administrations.
Jonathan de Wilde d’Estmael, avocat spécialisé en droit social et de la fonction publique et maître de conférences à l’ULB
Et c’est finalement en 1993 que ces exceptions vont être clarifiées dans une loi, au niveau fédéral. « On va confirmer dans cette loi le principe de l’engagement statutaire, mais avec quatre exceptions. Premièrement, l’engagement de contractuels pour remplacer un agent malade ou absent. Deuxièmement, dans le cas de tâches auxiliaires et spécifiques prédéfinies comme l’informatique, le catering ou le gardiennage. Troisièmement, les besoins extraordinaires de main-d’œuvre, comme quand l’Onem a dû faire face à une vague de demandes pendant le Covid. Et dernièrement, la forme contractuelle peut être utilisée pour le cas d’experts de haut niveau« , résume Jonathan de Wilde d’Estmael.
Mais l’avocat tempère aussitôt. « Ça, c’était sur la théorie. En pratique, on s’est rendu compte que l’utilisation de ces exceptions est devenue la règle dans certaines administrations. Notamment au niveau des OIP (organismes d’intérêt public) régionaux et ou au niveau des pouvoirs locaux. Le statut y était devenu l’exception et le contrat la règle. On s’est retrouvé dans certains OIP avec 80% de contractuels, alors que la règle, et le Conseil d’Etat l’a rappelé, est le statut.«
La bombe à retardement des pensions pour comprendre la contractualisatoin
Pour comprendre pourquoi, malgré une loi très claire, le contrat va devenir la norme à certains étages de l’administration, « il faut sortir du droit« , conseille l’avocat. « Il y avait d’une part une raison idéologique qui estime que le statut, c’est très connoté socialiste alors que le contrat, ça fait ‘new way of management’, ça fait chic, ça sonne comme du privé, et c’est coloré alors plutôt à droite. Cette dimension idéologique existe encore très fort aujourd’hui« , constate-t-il.
« Mais il y a une autre dimension, plus importante encore, c’est le coût des pensions des statutaires. Ces pensions de statutaires retraités sont financées par chaque niveau de pouvoir, chaque pouvoir local, ou chaque OIP, par des cotisations sur les statutaires actuels. Et les pensions de statutaires coûtent très cher. Et plus il y avait de pensionnés, plus cela coûtait cher. Les OIP et pouvoirs locaux ont alors engagé sous contrat, pour ne plus produire de « futur pensionné statutaire » car cela coûtait beaucoup trop cher.«
Ce problème, parfois qualifié de « bombe à retardement » dans les pouvoirs locaux n’est toujours pas réglé aujourd’hui, et l’État fédéral doit souvent venir éponger les dettes de pension des communes qui ont engagé un grand nombre de fonctionnaires par le passé.
Corriger les défauts du statut par la contractualisation ou à l’intérieur du statut ?
Cette raison n’a donc pas disparu, tout comme le style de management qu’on souhaite imposer et qui s’oppose à une vision parfois poussiéreuse que l’on peut avoir de la fonction publique. C’est notamment cela que met en avant la ministre wallonne de la Fonction publique Jacqueline Galant pour vanter le modèle contractuel. « La fin de la statutarisation est la première étape vers une fonction publique plus moderne, plus agile et plus égalitaire. Nous voulons améliorer le fonctionnement de notre administration tout en valorisant l’ensemble des agents qui la compose« , dit-elle.
L’un des éléments qui rend concret l’avantage pour le management ou l’autorité publique vers plus de flexibilité, c’est la fin de collaboration.
« On sait que mener une procédure disciplinaire envers un statutaire, c’est lourd, ça prend du temps, alors que le contractuel, on le licencie plus facilement, indique Jonathan de Wilde. Et même si le travailleur conteste son licenciement, le contractuel obtiendra des indemnités au tribunal du travail, mais quittera son emploi, alors que le statutaire pourra obtenir sa réintégration dans l’administration au Conseil d’État. Donc il y a dans les réformes actuelles aussi la volonté de pouvoir se défaire plus facilement de certaines personnes qui dysfonctionnent, pour de bonnes ou de mauvaises raisons. Et le contrat le permet beaucoup plus facilement que le statut.«
Un argument souvent brandi, mais réfuté par la CGSP. « Il existe une série de règles disciplinaires qui s’appliquent aux agents de la fonction publique et on ne peut pas dire que les agents sont surprotégés, qu’ils sont inattaquables et qu’il n’y a pas de règle disciplinaire, ça c’est faux », dit Laurent Pirnay, son président.
En termes de flexibilité, Jean-François Husson professeur à l’UCLouvain expert des finances communales, en voit aussi un manque à l’entrée dans la fonction publique. « Le recrutement vers la fonction publique peut prendre plusieurs mois voire parfois un ou deux ans, c’est de la folie pure. Est-ce qu’il n’y a pas moyen d’aller plus vite ? Mais dans un cas comme dans l’autre (celui de l’embauche comme celui du licenciement, NDLR), ne pourrait-on pas modifier ces dispositions à l’intérieur même du statut ?, poursuit Jean-François Husson. Aujourd’hui, on peut avoir deux personnes qui font le même boulot, qui ont le même âge, mais qui en raison de carrières différentes, l’un est contractuel et l’autre est statutaire. Faut-il ramener les statutaires vers les contractuels, ou ramener les contractuels vers les statutaires quitte à flexibiliser certains éléments ? »
Deux travailleurs qui font le même boulot, l’un contractuel, l’autre statutaire
Voilà qui glisse vers le terrain idéologique, et qui était déjà à l’œuvre dans la préparation de la réforme Camu de 1937, reprend Jonathan de Wilde. « À l’époque, il existe un certain consensus que le fonctionnaire est le représentant de l’autorité de l’État et il doit être sous statut. Mais autour de ces fonctions d’autorité, il existe des fonctions sans exécution de la puissance publique, et certains disent qu’ils ne se distinguent pas radicalement des travailleurs du secteur privé et qu’il n’y a donc pas de raison de leur donner un statut différent.«
C’est la philosophie suivie par le gouvernement Arizona qui veut faire du contrat la règle, tout en conservant le statut pour ces fonctions régaliennes, qui doivent appliquer l’autorité de l’État. « Cette vision m’inquiète, répond Laurent Pirnay, président de la CGSP, parce que ce serait considérer que la qualité du service au citoyen ne doit pas forcément être garantie dans tous les services publics. Par exemple, que la mission du personnel enseignant ne serait pas importante dans la société, que la mission du personnel soignant ne le serait pas non plus. Il faut que ces personnes soient en mesure d’exercer leur métier de la meilleure manière qu’il soit et le statut y constitue une garantie. Et par ailleurs, qu’est-ce qui nous assure qu’un jour, alors qu’on protégerait les fonctions régaliennes aujourd’hui, on n’ouvre pas la porte à la disparition du statut dans ces fonctions-là plus tard aussi, une fois que la porte sera ouverte ? »
Pourquoi l’un a droit à une pension double de l’autre et l’autre a droit à une rémunération différente ?
La crainte évoquée par la CGSP est donc la disparition complète du statut. Et c’est toute la question idéologique qui se trouve derrière ces débats. « Certains se demandent maintenant s’il est encore justifié d’avoir un statut avec des règles différentes entre le secteur public et privé ? Est-ce que finalement tous ces gens ne se lèvent pas tous les matins pour aller travailler quelque part, ils reviennent le soir, de la même manière et parfois avec des tâches similaires ? Pourquoi l’un a droit à une pension double de l’autre et l’autre a droit à une rémunération différente ? C’est un peu la posture libérale qui dit qu’on va harmoniser à tout niveau. Et il y en a d’autres, qui sont peut-être plus protectionnistes, et qui disent qu’il faut garantir l’indépendance de l’administration et des droits acquis.«
Toujours est-il que les règles du jeu sont en train de changer. Les différents gouvernements du pays suivent la même ligne de conduite d’une réduction du nombre de fonctionnaires. Une ligne, on l’a vue à travers les chiffres, loin d’être nouvelle dans l’histoire de la fonction publique belge. Rester à savoir comment ces règles seront modifiées d’un point de vue concret pour les travailleurs actuels. « Si on change les règles du jeu, et si on le fait pour les nouveaux entrants, le deal est clair et cela ne change rien pour les personnes déjà nommées, pose Jean-François Husson de l’UCLouvain. Par contre, pour les personnes qui ont entre 45 et 66 ans et qui ont fait le choix de travailler dans la fonction publique en espérant être nommés dans les années à venir et avoir une meilleure pension dans quelques années, c’est pour eux que le changement de règles risque d’être le plus dur. »